Sentenze recenti consorzio di bonifica

Il Consorzio di Bonifica, in quanto ente pubblico economico o comunque organismo di diritto pubblico, è tenuto al rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità anche nell'affidamento di contratti attivi, quali i contratti di locazione dei beni del proprio patrimonio disponibile. Pertanto, l'affidamento di un contratto di locazione di un'area demaniale di proprietà del Consorzio deve avvenire previa pubblicazione di un avviso pubblico idoneo a stimolare il confronto competitivo tra gli operatori economici interessati, sulla base di criteri di selezione oggettivi e trasparenti, in ossequio ai suddetti principi di derivazione comunitaria, a tutela della concorrenza e del mercato. L'omissione di tale procedura di evidenza pubblica determina l'illegittimità dell'affidamento diretto del contratto di locazione, con conseguente obbligo per il Consorzio di procedere a una nuova selezione nel rispetto dei principi di cui all'art. 4 del d.lgs. n. 50/2016.

Il Consorzio di Bonifica, ente pubblico dotato del potere di imporre contributi sui beneficiari delle attività di bonifica, può promuovere giudizi ad istanza di parte dinanzi alla Corte dei Conti, ai sensi dell'art. 172, lett. d), del Codice di giustizia contabile, nei confronti dell'Agenzia delle Entrate-Riscossione, quale soggetto incaricato del pubblico servizio di riscossione e qualificabile come agente contabile, per far valere pretese risarcitorie connesse a gravi inadempimenti nell'esercizio delle funzioni esattive, quali la mancata rendicontazione dello stato degli incassi e la negligenza nella notifica degli atti dovuti. Tuttavia, la domanda risarcitoria del Consorzio non è ammissibile in tale sede, in quanto rientra nella competenza esclusiva del Procuratore regionale della Corte dei Conti, unico legittimato a promuovere l'azione di responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale, previa attività istruttoria a tutela del soggetto passivo. Inoltre, il Consorzio deve previamente esperire e concludere le procedure amministrative previste dagli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112/1999, prima di adire la Corte dei Conti. Infine, il Consorzio deve provare l'an e il quantum del danno dedotto, non essendo sufficienti le mere allegazioni sulla quantificazione dei rapporti di dare ed avere.

I consorzi di bonifica sono enti pubblici economici a struttura associativa, dotati di personalità giuridica propria e di autonomia gestionale, che svolgono prevalentemente servizi pubblici delegati e attività di tipo economico non dissimili da un imprenditore privato. Pur essendo sottoposti alla vigilanza e al controllo della Regione, la quale può esercitare poteri incidenti sulla loro attività, come il commissariamento per gravi irregolarità o il contributo finanziario, ciò non comporta l'assunzione da parte della Regione della responsabilità diretta per le obbligazioni contratte dai consorzi. La Regione non subentra a titolo universale nelle passività del consorzio soppresso e posto in liquidazione, né assume la veste di coobbligata solidale, in assenza di una specifica previsione normativa che disponga tale successione o responsabilità. Il finanziamento del consorzio, infatti, non è assicurato in via totalitaria dalla Regione, essendo previsti anche contributi dei consorziati e altre fonti di finanziamento. Pertanto, la Regione non può essere chiamata a rispondere dei debiti del consorzio in liquidazione, salvo che non ricorrano i presupposti per l'esercizio di poteri sostitutivi o di ingerenza determinante nella gestione dell'ente, tali da far ritenere la Regione direttamente responsabile delle sue obbligazioni.

Il Consorzio di Bonifica, in quanto ente pubblico economico e datore di lavoro agricolo, gode della libertà di associazione sindacale e può aderire a una associazione di categoria, quale la Federazione Provinciale Coldiretti, anche rilasciando la delega di cui all'art. 11 della legge n. 334/1968, senza che tale adesione debba essere preceduta da una procedura ad evidenza pubblica. L'interesse fatto valere da un'associazione di categoria concorrente, quale Confagricoltura, non è qualificato e meritevole di tutela, in quanto non diretto a tutelare gli interessi dei propri associati, ma solo a limitare la rappresentatività della Coldiretti. L'esercizio della libertà associativa da parte del Consorzio, in quanto ente pubblico economico, rientra nell'ambito della sua autonomia negoziale e non è sindacabile sotto il profilo della legittimità, salvo i casi di patologie proprie degli atti negoziali.

Il consorzio di bonifica è titolato al rilascio di parere idraulico in merito a qualsivoglia intervento edilizio da realizzarsi all'interno del comprensorio classificato di bonifica, in quanto tale comprensorio rappresenta, ai sensi della normativa regionale, una "unità idrografica omogenea" il cui equilibrio idraulico è assicurato dalla corretta gestione e manutenzione delle opere e degli impianti di bonifica ivi esistenti, affidata per legge al consorzio di bonifica. Tale competenza del consorzio trova conferma nella legislazione regionale, la quale prevede che, per gli interventi straordinari da realizzare nei territori ricadenti nei comprensori di bonifica, ai fini dell'ottenimento del titolo abilitativo edilizio, deve essere acquisito il parere del competente consorzio di bonifica. Tuttavia, la delibera adottata dal consorzio, volta a rivendicare in via generale tale propria competenza, non assume carattere vincolante nei confronti degli altri enti interessati, in quanto le attribuzioni del consorzio sono determinate dalla disciplina di settore (statale e regionale) e non possono essere modificate unilateralmente dallo stesso. Ne consegue che la delibera in questione, non incidendo in concreto sulle competenze degli altri enti, risulta inidonea a vulnerare la posizione soggettiva del comune, con la conseguente inammissibilità del ricorso proposto da quest'ultimo avverso la medesima delibera.

Il contributo di bonifica è un onere reale imposto ai proprietari di immobili situati nel perimetro di contribuenza di un consorzio di bonifica, quale contributo dovuto per le opere di bonifica e miglioramento fondiario realizzate dal consorzio. Il beneficio diretto e immediato derivante dalle attività consortili si presume in capo ai proprietari degli immobili ricompresi nel perimetro di contribuenza, salva la prova contraria da parte del contribuente di non aver tratto alcun vantaggio. Tuttavia, il giudicato formatosi in relazione a singoli periodi d'imposta non è idoneo a precludere il riesame della sussistenza del beneficio in periodi d'imposta successivi o precedenti, in quanto tale elemento è suscettibile di modificazione nel tempo. Pertanto, il giudice del merito deve accertare, sulla base della normativa e del piano di classifica consortile, la natura del contributo richiesto (se di bonifica o per servizi idrici) e la sussistenza del beneficio diretto e immediato in capo al contribuente, senza poter invocare il giudicato formatosi in relazione ad annualità diverse.

I consorzi di bonifica sono enti pubblici locali e svolgono attività destinata al perseguimento di scopi di pubblico interesse disciplinati da norme di diritto pubblico, sicché riveste la qualifica di pubblico ufficiale il presidente di consorzio, il quale, in quanto organo apicale, concorre alla formazione ed alla manifestazione della volontà dell'ente.

I consorzi di bonifica, pur essendo enti pubblici economici con natura pubblicistica quanto a costituzione e organizzazione, operano con caratteri di economicità ed imprenditorialità, conseguendo ricavi idonei a coprire i costi e le eventuali perdite attraverso strumenti di natura privatistica. In tale contesto, l'adesione del consorzio di bonifica ad un'associazione sindacale di categoria per la rappresentanza dei propri dipendenti, in qualità di datore di lavoro agricolo, costituisce esercizio della sua autonomia imprenditoriale e non viola i principi di imparzialità e neutralità dell'azione amministrativa, non emergendo alcun concreto conflitto di interessi tra il consorzio e l'associazione sindacale prescelta. La scelta del consorzio di aderire ad una determinata associazione sindacale rientra nell'ambito della sua discrezionalità, non sindacabile dal giudice amministrativo se non per manifesta illogicità o incongruità, non ravvisabili nel caso di specie.

Il Tribunale Amministrativo Regionale, nell'esercizio della propria giurisdizione di legittimità, è competente a conoscere delle controversie aventi ad oggetto l'impugnazione di atti amministrativi generali adottati dai Consorzi di Bonifica nell'esercizio del potere impositivo nei confronti dei consorziati, in quanto tali atti si configurano come provvedimenti autoritativi rientranti nell'ambito della giurisdizione amministrativa. Ciò in quanto i Consorzi di Bonifica, pur avendo natura di enti pubblici economici, esercitano funzioni pubblicistiche attraverso l'adozione di atti provvedimentali nei confronti degli utenti proprietari delle aree incluse nel perimetro consortile, sicché le controversie relative all'esercizio di tale potere impositivo, anche con riferimento ai criteri di determinazione dei contributi consortili, attengono a posizioni di interesse legittimo devolute alla cognizione del giudice amministrativo. La giurisdizione tributaria, pur estesa a tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere e specie, non può comportare una deroga alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, restando la cognizione del giudice tributario circoscritta al rapporto obbligatorio dedotto in giudizio dal contribuente, con il potere di disapplicazione dell'atto presupposto, senza che ciò possa tradursi nell'annullamento dell'atto generale da cui è scaturita l'imposizione, in violazione dei limiti costituzionali di riparto delle giurisdizioni.

Il Consiglio di Stato, in materia di competenze in tema di demanio idrico e opere idrauliche, afferma il seguente principio di diritto: I consorzi di bonifica sono competenti esclusivamente sulla gestione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica e di irrigazione, mentre la competenza sulla manutenzione ordinaria e straordinaria (c.d. "sistemazione idraulica") degli alvei, dei corpi idrici naturali e artificiali, nonché delle opere idrauliche diverse da quelle di bonifica, spetta alla Regione. Tale ripartizione di competenze trova fondamento nelle plurime disposizioni normative che attribuiscono alla Regione la gestione del demanio idrico, la polizia idraulica, la manutenzione delle opere e degli impianti idrici, nonché la conservazione dei beni, senza che risulti alcuna delega di tali funzioni ai consorzi di bonifica. Pertanto, le note regionali che impongono ai consorzi di bonifica la manutenzione di valloni, bacini, corsi d'acqua ed alvei naturali e artificiali, oltre alle opere di bonifica, eccedono la sfera di competenza consortile e sono pertanto illegittime, non potendo i consorzi farsi carico di tali ulteriori oneri senza il necessario trasferimento di risorse umane e finanziarie.

Il contributo di bonifica dovuto ai Consorzi di bonifica ha natura tributaria e deve essere correlato al beneficio che i proprietari dei beni situati entro il perimetro consortile traggono dalle attività poste in essere dai Consorzi, senza che possa essere utilizzato per finalità ulteriori quali l'equilibrio di bilancio in condizioni di dissesto per ragioni indipendenti dagli interventi di bonifica e dalla gestione dei servizi in favore dei consorziati. I Consorzi, nel determinare l'ammontare del contributo, devono rispettare il principio di proporzionalità tra il contributo e il beneficio, differenziando gli oneri contributivi a carico dei soggetti obbligati in ragione dei destinatari del beneficio, senza far ricadere sui proprietari consorziati, in particolare quelli agricoli, le conseguenze di una cattiva gestione delle attività a rilevanza economica svolte dal Consorzio o di mancati introiti derivanti da crediti non riscossi nei confronti di enti pubblici. L'incremento del contributo di bonifica deve essere adeguatamente motivato, con riferimento ai costi effettivamente sostenuti per le attività istituzionali del Consorzio e al nesso di proporzionalità con il beneficio conseguito dai consorziati, senza che possa essere applicato in misura indifferenziata a tutti i proprietari consorziati.

Il Consorzio di Bonifica Integrale, in quanto ente pubblico economico dotato di personalità giuridica e competenze in materia ambientale, di tutela del territorio e di protezione civile, è responsabile della sistemazione, regimazione e regolazione dei corsi d'acqua di bonifica ed irrigui e dei relativi manufatti, nonché della realizzazione degli interventi e dei ripristini conseguenti a danni discendenti da calamità naturali o eccezionali attività atmosferiche. Tuttavia, tale competenza non si estende agli alvei coperti adibiti a strade di collegamento con la viabilità comunale, la cui cura e manutenzione spetta interamente ai Comuni sul cui territorio insistono, ai sensi dell'art. 12 del R.D. 27.07.1904, n. 523. Pertanto, il Comune non può legittimamente imporre al Consorzio di Bonifica l'esecuzione di opere di messa in sicurezza di un muro di contenimento di un terreno di proprietà privata, parzialmente crollato, in quanto tale obbligo grava sul proprietario del fondo, in applicazione dell'art. 887 del Codice Civile. L'ordinanza sindacale che impone tali obblighi al Consorzio, senza adeguata motivazione in fatto e in diritto, è pertanto illegittima per violazione di legge, eccesso di potere e violazione del giusto procedimento.

Il Consorzio di bonifica è responsabile della manutenzione di un corso d'acqua naturale rientrante nel comprensorio di bonifica, anche in assenza di un formale atto di consegna dell'opera da parte della Regione, in quanto tale responsabilità discende dalla legge regionale che ha incluso il corso d'acqua nel perimetro del comprensorio consortile, attribuendo così al Consorzio il dovere di provvedere alla sua ordinaria manutenzione. La mancanza di un piano di classifica e di contributi consortili non esclude tale obbligo, essendo il piano di classifica uno strumento meramente accessorio e non costitutivo della responsabilità manutentiva. Pertanto, il Consorzio di bonifica è tenuto a risarcire i danni derivanti dal cattivo stato di manutenzione del corso d'acqua, salvo che l'evento dannoso non rivesta carattere di eccezionalità tale da escludere la sua responsabilità. La liquidazione del danno in via equitativa è legittima quando la determinazione del preciso ammontare risulti impossibile o particolarmente difficile, purché il giudice indichi i criteri seguiti per determinare l'entità del risarcimento. Il regolamento delle spese processuali rientra nel potere discrezionale del giudice di merito, il cui sindacato in sede di legittimità è limitato alla verifica del rispetto del principio della soccombenza.

Il contributo consortile di bonifica dovuto ai Consorzi di bonifica è un tributo di scopo di fonte statale, disciplinato dalla legge regionale, che presuppone il beneficio fondiario specifico e diretto derivante dall'attività di bonifica svolta dall'Ente. L'obbligo contributivo non può essere imposto indipendentemente dalla sussistenza di tale beneficio, in quanto ciò determinerebbe un'imposta fondiaria regionale di nuovo conio, eccedente la competenza del legislatore regionale. Pertanto, l'iscrizione a ruolo di contributi consortili è legittima solo ove il Consorzio dimostri il beneficio fondiario specifico e diretto in capo al consorziato, non essendo sufficiente la mera inclusione dell'immobile nel comprensorio di bonifica. La contribuzione afferente alle spese per il conseguimento dei fini istituzionali dell'Ente, prevista dalla legge regionale, è autonoma rispetto a quella basata sul beneficio fondiario, ma anch'essa presuppone la dimostrazione di un vantaggio specifico e diretto per il consorziato, non potendo essere imposta indiscriminatamente a tutti i proprietari ricompresi nel perimetro consortile.

Il contributo di bonifica è dovuto dai proprietari di immobili inclusi nel perimetro di contribuenza consortile in ragione del beneficio fondiario, che si presume in presenza di un piano di classifica approvato dall'autorità competente, salva la prova contraria da parte del contribuente. L'obbligo contributivo sussiste indipendentemente dall'esecuzione di opere direttamente sui fondi assoggettati, essendo sufficiente il beneficio che gli immobili traggono dall'attività di bonifica svolta dal consorzio nell'ambito del comprensorio. Il contribuente può contestare la legittimità della pretesa impositiva dinanzi al giudice tributario, assumendo l'insussistenza del beneficio, sia provando l'illegittimità del piano di classifica, sia deducendo vizi nell'applicazione dei criteri di determinazione del contributo. Tuttavia, in assenza di specifica contestazione, il beneficio si presume in ragione dell'inclusione degli immobili nel perimetro di contribuenza e dell'approvazione del piano di classifica, spettando al contribuente l'onere di fornire la prova contraria. L'inerzia del contribuente di fronte all'avviso di pagamento non preclude l'autonoma impugnazione della successiva cartella di pagamento, non determinando alcuna "cristallizzazione" della pretesa impositiva, che può essere contestata in tale sede.

Il contributo consortile di bonifica è dovuto dai proprietari di beni immobili agricoli ed extragricoli ricadenti nell'ambito del comprensorio di bonifica solo in presenza di un beneficio fondiario specifico e diretto derivante dall'attività di bonifica svolta dal Consorzio. La contribuzione non può essere imposta indipendentemente dal beneficio fondiario, in quanto ciò configurerebbe un'imposta fondiaria regionale di nuovo conio, eccedente la competenza del legislatore regionale. Il rapporto tra il Consorzio di bonifica e i proprietari consorziati ha natura tributaria, non associativa, essendo il contributo un tributo derivato disciplinato dalla legge regionale, la cui debenza presuppone il beneficio fondiario. Pertanto, l'iscrizione a ruolo dei contributi consortili è legittima solo ove il Consorzio dimostri il beneficio specifico e diretto derivante dall'attività di bonifica per i terreni inclusi nel perimetro consortile, non essendo sufficiente la mera inclusione dell'immobile nel comprensorio. In assenza di tale prova, il contribuente ha diritto al rimborso dei contributi già versati.

In materia di acque, l'art. 913 c.c., nel porre a carico dei proprietari del fondo inferiore e di quello superiore l'obbligo di non alterare la configurazione naturale del terreno onde evitare di rendere più gravoso ovvero di ostacolare il naturale deflusso delle acque a valle, pone un limite legale al diritto di proprietà che opera solo se si riferisce allo scolo naturale delle acque, rispetto al quale postula il mantenimento della soggezione naturale del fondo inferiore nei riguardi di quello superiore, senza estendersi, invece, alle ipotesi di scolo provocato dall'uomo con la realizzazione di una apposita rete irrigua.

Il Consorzio di bonifica è responsabile della gestione, manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché della vigilanza degli impianti di bonifica e irrigazione, anche se si tratta di corsi d'acqua artificiali appartenenti al demanio idrico regionale, in quanto tali opere rientrano tra gli interventi di bonifica di sua competenza ai sensi della legge regionale n. 45 del 1995. La qualificazione di un corso d'acqua come naturale o artificiale ai fini della normativa in materia non è determinante per individuare il soggetto responsabile della manutenzione, essendo quest'ultima attribuita in via esclusiva al Consorzio di bonifica in ragione della sua natura di "opera pubblica" di bonifica e irrigazione, a prescindere dalla titolarità demaniale delle acque. Il Consorzio non può sottrarsi alla responsabilità per i danni derivanti dalla mancata manutenzione dell'alveo, anche se questo era inserito negli elenchi ufficiali delle acque pubbliche, in quanto la legge regionale ha attribuito a tale ente la gestione e manutenzione di tali opere, senza distinzione sulla base della loro qualificazione formale. L'accertamento della natura artificiale o naturale del corso d'acqua rientra nell'ambito del giudizio di merito, incensurabile in sede di legittimità se adeguatamente motivato.

Il consorzio di bonifica, in qualità di concessionario di un canale demaniale, è tenuto a garantire la sicurezza idraulica, la manutenzione del territorio, la tutela delle risorse idriche e la salvaguardia dell'ambiente, anche attraverso l'esecuzione di attività di pulizia, disinfezione e disinfestazione delle cunette laterali e del solaio del canale, nonché la rimozione di derivazioni abusive di acque e di altri elementi che possano pregiudicare il regolare deflusso idraulico e la salute pubblica. Tali obblighi manutentivi, previsti dalla legge regionale e dallo statuto consortile, sussistono indipendentemente dalla previa stipulazione di una convenzione attuativa con la Regione, in quanto discendono direttamente dalla concessione demaniale e dai poteri di intervento contingibile e urgente attribuiti al sindaco per la tutela della sicurezza e dell'igiene pubblica. L'ordinanza sindacale che ingiunge tali adempimenti al consorzio non è pertanto illegittima per difetto di motivazione, violazione del contraddittorio, incompetenza o assenza dell'elemento psicologico, trattandosi di attività rientranti nei compiti istituzionali del consorzio quale gestore del bene demaniale.

Il contributo consortile di bonifica è dovuto dai consorziati in presenza di un beneficio fondiario diretto ed immediato derivante dalle opere di bonifica eseguite dal consorzio, la cui sussistenza deve essere accertata attraverso l'adozione di un piano di classifica che individui gli immobili inclusi nel perimetro di contribuenza e i relativi vantaggi. In assenza di tale piano, il consorzio ha l'onere di provare il beneficio specifico e diretto conseguito dai terreni del contribuente, non essendo sufficiente il mero riferimento al concorso nelle spese afferenti il conseguimento dei fini istituzionali. Tuttavia, l'adozione del piano di classifica genera una presunzione (iuris tantum) di vantaggiosità dell'attività di bonifica svolta dal consorzio, con la conseguenza che incombe sul consorziato l'onere di fornire la prova contraria della non vantaggiosità, per il proprio fondo, delle opere di bonifica. Pertanto, il contributo consortile di bonifica è dovuto solo in presenza di un beneficio fondiario diretto ed immediato, la cui sussistenza deve essere adeguatamente accertata e provata dal consorzio, salvo il caso in cui sia stato adottato un piano di classifica che ingenera una presunzione di vantaggiosità a carico del consorziato.

Il beneficio diretto e specifico derivante dalle opere di bonifica, quale presupposto per l'imposizione del contributo consortile, deve essere accertato in concreto, non potendosi presumere in via automatica la sussistenza di tale beneficio per il solo fatto dell'inclusione del fondo nel perimetro di contribuenza. Pertanto, il consorzio di bonifica ha l'onere di provare l'esistenza di un vantaggio diretto e immediato per il singolo fondo, non essendo sufficiente il mero riferimento a un generico beneficio di carattere territoriale o alla fruibilità delle attività di bonifica. Inoltre, la legittimità del piano di classifica, che individua i benefici derivanti dalle opere di bonifica, è subordinata alla previa predisposizione di un piano generale di bonifica che definisca le linee di intervento sul territorio, sicché la contestazione della mancata adozione di tale piano generale da parte del contribuente fa venir meno la presunzione di beneficio derivante dall'approvazione del piano di classifica, obbligando il consorzio a dimostrare concretamente il vantaggio specifico conseguito dal fondo.