Sentenze recenti ex dipendenti ipab

Il provvedimento di estinzione di un'IPAB, adottato dalla Regione ai sensi della normativa vigente, produce effetti vincolanti per l'ente locale nel cui territorio l'IPAB aveva sede, imponendogli di subentrare nella situazione patrimoniale attiva e passiva dell'ente estinto e di adottare tutti gli atti necessari per la formalizzazione di tale subentro, incluso il pagamento dei crediti vantati nei confronti dell'IPAB dai suoi ex dipendenti, anche qualora tali crediti siano stati accertati in sede giurisdizionale. L'inerzia dell'ente locale nell'adempiere a tali obblighi integra un'ipotesi di silenzio-inadempimento, suscettibile di essere censurata in sede di giudizio amministrativo, con conseguente obbligo per l'amministrazione di concludere il relativo procedimento con un provvedimento espresso entro un termine ragionevole. Tuttavia, la richiesta di ottenere direttamente dal Comune il pagamento dei crediti di lavoro accertati nei confronti dell'IPAB estinta esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando nella competenza del giudice ordinario.

Ai dipendenti delle ex Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza - IPAB, in base alle previsioni del c.c.n. quadro del 18 dicembre 2002 si applica la contrattazione collettiva del comparto autonomie locali, ove svolgano presso detti enti funzioni prevalentemente assistenziali, oppure quella del settore sanità, se prestino attività prevalentemente sanitarie, né l’applicazione dei principi contenuti nella l. n. 328 del 2000 e nel d.lgs. n. 207 del 2001, è impedita dall’omessa adozione da parte della legislazione regionale della regolamentazione necessaria alla trasformazione di tali istituti in aziende di servizio o persone private.

In materia di rapporto di lavoro dei dipendenti delle ex IPAB in base alle previsioni del c.c.n.l. - Quadro relativo alla composizione dei comparti di contrattazione collettiva, stipulato il 2 giugno 1998, nonchè del successivo c.c.n.l. - Quadro stipulato il 18 dicembre 2002, ai dipendenti delle ex IPAB si applica il c.c.n.l. del comparto autonomie locali, qualora l'ente presso cui i medesimi prestino le loro attività svolga funzioni prevalentemente assistenziali (art. 5), mentre deve trovare applicazione il c.c.n.l. del settore sanità, allorchè l'ente svolga funzioni prevalentemente sanitarie ovvero si occupi della gestione di RSA (Residenze sanitarie assistite a prevalenza pubblica), che in quanto strutture per anziani non autosufficienti non assistibili a domicilio e richiedenti trattamenti continui, di carattere sanitario ed assistenziale, hanno una natura mista non riferibile univocamente ad una delle predette categorie.

Il provvedimento di estinzione di un'IPAB presenta carattere discrezionale, in quanto l'Assessorato regionale competente è titolare di un potere di indirizzo e governo del complessivo ordinamento sezionale degli IPAB regionali, soprattutto rispetto a situazioni di crisi del singolo Istituto. Tuttavia, tale potere discrezionale deve essere esercitato nel rispetto del principio di leale collaborazione con l'ente locale interessato, il quale deve essere previamente interpellato e il cui parere, seppur non vincolante, non può essere del tutto omesso o disatteso dall'Amministrazione procedente. Inoltre, nell'esercizio di tale potere discrezionale, l'Assessorato regionale deve tenere conto anche dei limiti di spesa per il personale imposti dalla normativa statale in materia di finanza pubblica, al fine di evitare un incremento della dotazione organica dell'ente locale in contrasto con tali vincoli. Infine, l'assorbimento del personale dell'IPAB estinta da parte del Comune deve avvenire nel rispetto del principio costituzionale di cui all'art. 97 Cost., che impone il reclutamento tramite pubblico concorso, con conseguente possibilità di assorbire solo il personale selezionato mediante tale modalità.

La normativa regionale che disciplina l'estinzione delle IPAB, contenuta nell'art. 34, comma 2, della L.R. Sicilia n. 22/1986, prevale sulla normativa statale in materia di dissesto finanziario degli enti locali di cui al D.Lgs. n. 267/2000, in quanto la materia delle IPAB rientra nella potestà legislativa esclusiva della Regione Sicilia ai sensi dell'art. 14, lettera m), dello Statuto regionale. Pertanto, a seguito dell'estinzione di un'IPAB, i suoi beni patrimoniali sono devoluti al Comune che ne assorbe anche il personale dipendente, fatti salvi i diritti acquisiti in rapporto al maturato economico, anche in presenza di una situazione di dissesto finanziario del Comune medesimo. Tuttavia, l'assorbimento del personale dell'IPAB estinta da parte del Comune deve avvenire nel rispetto del principio costituzionale di reclutamento del personale pubblico mediante pubblico concorso di cui all'art. 97 della Costituzione, pertanto possono essere ammessi nei ruoli del Comune solo i dipendenti dell'IPAB che abbiano superato un pubblico concorso. Inoltre, l'assorbimento del personale dell'IPAB estinta da parte del Comune comporta un effetto derogatorio dei vincoli assunzionali nell'esercizio finanziario interessato dal trasferimento dei dipendenti, ferma restando la necessità di rispettare le disposizioni relative ai limiti di spesa per gli anni a venire.

La Regione Lazio è legittimata a disporre il commissariamento di un'IPAB in caso di mancata ricostituzione del consiglio di amministrazione entro il termine di prorogatio previsto dallo statuto, in quanto tale situazione determina l'impossibilità di adottare gli atti gestionali indispensabili per il perseguimento delle finalità istituzionali dell'ente. Il potere sostitutivo della Regione, previsto dall'art. 20 del d.lgs. n. 207/2001 in caso di "irregolare costituzione dell'organo di governo", si esplica legittimamente mediante la nomina di un commissario straordinario, al fine di consentire la prosecuzione dell'attività gestionale primaria ed essenziale dell'IPAB carente del suo consiglio di amministrazione. I ritardi procedimentali nella designazione dei nuovi componenti del consiglio di amministrazione da parte degli enti competenti non determinano in capo ai precedenti consiglieri un diritto alla proroga del proprio mandato, in quanto la designazione e la conseguente nomina del nuovo consiglio costituiscono espressione del potere discrezionale riconosciuto all'ente dalla normativa di settore. Inoltre, la mancata comunicazione di avvio del procedimento di commissariamento non determina l'annullamento del provvedimento, qualora l'interessato sia comunque venuto a conoscenza dei fatti posti a fondamento dello stesso e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Le Aziende di Servizi alla Persona (ASP), già Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB), non rientravano tra i soggetti tenuti all'osservanza della normativa anticorruzione e di trasparenza prevista dalla Legge n. 190 del 2012 e dal D.Lgs. n. 33 del 2013 prima dell'entrata in vigore delle modifiche apportate dall'art. 24-bis del D.L. n. 90 del 2014, convertito in Legge n. 114 del 2014, che ha ampliato l'ambito soggettivo di applicazione di tali disposizioni. La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 161/2012, aveva riconosciuto la natura di enti pubblici delle IPAB-ASP, al fine di giustificarne la sottoposizione a limiti di spesa, ma ciò non comportava automaticamente la loro inclusione tra i destinatari degli obblighi di prevenzione della corruzione e di trasparenza, in assenza di una specifica previsione normativa. Il parere espresso dalla Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l'Integrità delle Amministrazioni Pubbliche (CIVIT) nel 2010, che aveva escluso l'applicabilità di tale disciplina alle IPAB, non era pertinente in quanto riferito ad un quadro normativo precedente all'entrata in vigore della Legge n. 190 del 2012 e riguardante una fattispecie diversa. Inoltre, il comunicato del Presidente dell'ANAC del 2015, che aveva imposto l'adeguamento delle ASP alle previsioni della Legge n. 190 del 2012, costituiva un provvedimento privo dei necessari presupposti normativi.

La massima giuridica che si può trarre dalla sentenza è la seguente: L'estinzione di un'Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza (IPAB) ai sensi dell'art. 34 della legge regionale n. 22/1986 deve essere preceduta da un'adeguata istruttoria che accerti l'impossibilità di riconvertire o utilizzare le strutture dell'IPAB, nonché dal coinvolgimento del Comune territorialmente competente, il quale deve essere messo in condizione di esprimere il proprio parere ai sensi dell'art. 62 della legge n. 6972/1890. L'assorbimento del personale dell'IPAB estinta da parte del Comune deve inoltre avvenire nel rispetto dei principi costituzionali in materia di accesso al pubblico impiego e dei vincoli di finanza pubblica in tema di contenimento della spesa di personale, senza determinare un aggravamento della situazione finanziaria dell'ente locale.

Il personale trasferito da una soppressa IPAB a un Comune, in virtù di una legge regionale che ne disciplina il trasferimento, ha diritto al riconoscimento dell'anzianità di servizio e al trattamento economico più favorevole previsto per il personale degli enti locali a decorrere dal termine di 60 giorni stabilito dalla legge per il definitivo inquadramento, anche in assenza di un tempestivo provvedimento di inquadramento da parte del Comune. Il ritardo nell'adozione del provvedimento di inquadramento da parte del Comune non può pregiudicare il diritto del personale trasferito al trattamento economico più favorevole, in quanto tale diritto trae origine direttamente dalla legge regionale che ha imposto l'obbligo di procedere all'inquadramento entro un termine perentorio. Pertanto, il personale trasferito ha diritto al pagamento delle differenze retributive maturate a decorrere dalla scadenza del termine di 60 giorni stabilito dalla legge per l'inquadramento, fino alla data di effettivo inquadramento, oltre agli interessi e alla rivalutazione monetaria.

L'art. 34, comma 2, della legge della Regione Siciliana n. 22 del 1986 prevede che, a seguito dell'estinzione di un IPAB, i beni patrimoniali siano devoluti al Comune nel cui ambito territoriale ricadono, con il conseguente assorbimento da parte del Comune del personale dipendente dell'IPAB estinta, nel rispetto del principio costituzionale di cui all'art. 97 della Costituzione, che impone il previo ricorso a procedure concorsuali per il reclutamento del personale. Tale successione del Comune in universum ius comporta il subentro del Comune non solo nella titolarità dei beni patrimoniali, ma anche nelle attività e passività dell'IPAB estinta, ferma restando la necessità di rispettare i limiti di spesa per il personale previsti dalla normativa vigente in materia di finanza pubblica. L'interpretazione costituzionalmente orientata della norma esclude qualsiasi automatismo nell'assorbimento del personale e dei debiti dell'IPAB da parte del Comune, imponendo la previa verifica della compatibilità con i vincoli di finanza pubblica e delle modalità di reclutamento del personale, in ossequio al principio di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost.

Il provvedimento di estinzione di un'IPAB presenta carattere discrezionale, sotto il profilo della natura della decisione che deve essere assunta, in ordine all'estinzione o meno dell'Istituzione. La sistematica lettura degli articoli da 31 a 34 della l.r. n. 22/1986 attribuisce all'Assessorato regionale competente i poteri di indirizzo e governo del complessivo ordinamento sezionale degli IPAB regionali, soprattutto rispetto a situazioni di crisi del singolo Istituto, sia attraverso operazioni di fusione ed incorporazione con altri IPAB che possono garantire la continuità dell'opera prestata sul territorio dal sistema, sia attraverso previsioni riguardanti i beni ed il personale dell'Istituto estinto. Pertanto, l'indefettibile previa interlocuzione con il Comune di riferimento è necessaria, in quanto l'art. 62 l.n. 6982/1890, nel prescrivere il parere del Comune per le "fusioni e le mutazioni del fine" delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza che operano nel suo territorio, deve essere estensivamente inteso anche alle ipotesi di "estinzione", in quanto la ratio della norma è quella di garantire la partecipazione al procedimento dei soggetti interessati, il che non può non avvenire anche nelle ipotesi più gravi di totale estinzione. Inoltre, l'automatico trasferimento del personale dell'IPAB all'ente locale deve essere interpretato in maniera costituzionalmente orientata, con conseguente passaggio all'ente locale solo del personale che sia stato reclutato tramite pubblico concorso, nel rispetto dei limiti di spesa per il personale previsti dalla normativa statale in materia di contenimento della spesa pubblica.

Il passaggio di dipendenti da un ente pubblico soppresso al Ministero competente è disciplinato dall'art. 7, comma 20, del d.l. n. 78/2010, convertito dalla legge n. 122/2010, e non dall'art. 31 del d.lgs. n. 165/2001. Tale norma speciale garantisce la sola conservazione del trattamento retributivo fondamentale ed accessorio caratterizzato da fissità e continuità, senza riconoscere automaticamente l'anzianità di servizio maturata presso l'ente di provenienza, salvo che il suo mancato riconoscimento comporti un peggioramento del trattamento retributivo precedentemente goduto dal lavoratore. L'anzianità pregressa non può essere fatta valere per rivendicare ricostruzioni di carriera sulla base della diversa disciplina applicabile al nuovo datore di lavoro, né può essere opposta allo stesso per ottenere un miglioramento della posizione giuridica ed economica, in quanto l'ordinamento garantisce solo la conservazione dei diritti già entrati nel patrimonio del lavoratore alla data del passaggio, non le mere aspettative. Ai fini dell'inclusione nell'assegno personale riassorbibile, occorre verificare se la voce retributiva rivendicata abbia carattere retributivo e sia certa nell'an e nel quantum, non essendo sufficiente l'assenza di liberalità, ma dovendosi considerare il complesso della disciplina legale e contrattuale, con particolare riguardo alla distinzione tra trattamento fondamentale ed accessorio.

Il Comune, subentrando all'IPAB nell'assunzione di un dipendente già in servizio presso quest'ultima, è tenuto a riconoscere i diritti maturati dal lavoratore, ivi compresi i contributi previdenziali relativi al periodo di servizio prestato presso l'IPAB, in applicazione del principio di continuità del rapporto di lavoro, anche in assenza di una specifica normativa regionale di trasferimento delle funzioni e del personale. Ciò in quanto il Comune, attraverso una serie di provvedimenti, ha espresso la chiara volontà di assorbire i servizi e il personale dell'IPAB, garantendo la continuità dei rapporti di lavoro e dei diritti acquisiti dai dipendenti, in analogia a quanto previsto per il trasferimento di azienda di cui all'art. 2112 c.c. La mancata conclusione formale del procedimento di estinzione dell'IPAB non esclude la legittimazione passiva del Comune, atteso che la cessazione effettiva delle attività e l'assorbimento del personale sono avvenuti di fatto, in un contesto di confusione e incertezza giuridica che non può essere opposto al lavoratore. Il Comune, pertanto, è tenuto a regolarizzare la posizione previdenziale del dipendente, potendo eventualmente rivalersi sul commissario liquidatore dell'IPAB per il recupero delle somme versate.

L'Istituto pubblico di assistenza e beneficenza (IPAB), pur formalmente istituito come fondazione di diritto privato, ha natura di ente esercente un pubblico servizio, con la conseguente attribuzione ai suoi organi della qualifica soggettiva prevista dall'articolo 358 c.p., qualora svolga direttamente attività assistenziale e sia sottoposto al controllo pubblico. In tale contesto, l'affidamento da parte dell'IPAB della gestione dei servizi di una casa di riposo a una società privata, senza il rispetto della disciplina degli appalti pubblici, integra un atto contrario ai doveri d'ufficio del presidente del consiglio di amministrazione dell'ente, il quale, in concorso con altri soggetti, abbia ricevuto denaro o altre utilità come corrispettivo per tale atto. Ciò in quanto l'IPAB, pur svolgendo le proprie attività in regime di diritto privato, rimane sottoposta alla vigilanza e al controllo di legittimità degli uffici regionali, in ragione delle finalità pubblicistiche delle sue iniziative, e pertanto non può procedere all'affidamento di servizi pubblici senza il rispetto delle procedure di evidenza pubblica. La natura pubblica dell'IPAB comporta inoltre che l'ente possa essere qualificato come persona offesa del reato di truffa, in relazione a condotte fraudolente poste in essere dal presidente del consiglio di amministrazione nell'ambito della gestione dell'ente, anche qualora tali condotte abbiano comportato l'erogazione di somme a titolo di rimborso spese non dovute.

La deliberazione della Giunta Regionale del Lazio che dispone l'estinzione di due Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) per il mancato perseguimento delle finalità statutarie e la carenza di mezzi economici e finanziari, con conseguente devoluzione del patrimonio all'Azienda di Servizi alla Persona (ASP) competente, è legittima in quanto adottata nel rispetto della normativa regionale in materia di riordino delle IPAB, che prevede la possibilità di estinzione delle IPAB che non siano più in grado di perseguire i propri scopi statutari per inattività o mancanza di mezzi, con il trasferimento dei residui patrimoni ad ASP che svolgano attività assistenziale o educativa di prevalente interesse pubblico. Il procedimento di estinzione, avviato d'ufficio dalla competente struttura regionale e concluso con il coinvolgimento degli interessati, rispetta i principi del giusto procedimento e non è inficiato da vizi di incompetenza o eccesso di potere, atteso che il commissariamento dell'IPAB capogruppo e l'accertamento della situazione economico-gestionale delle IPAB amministrate rientrano nei poteri del Commissario straordinario regionale, il quale ha correttamente rilevato l'impossibilità di perseguire le finalità statutarie per carenza di mezzi finanziari e gestione non trasparente, giustificando l'estinzione ai sensi della normativa regionale.

Il procedimento di estinzione di un'IPAB, ai sensi dell'art. 34, comma 2, della legge regionale siciliana n. 22/1986, deve essere svolto nel rispetto dei principi costituzionali e non può comportare la devoluzione del patrimonio dell'IPAB al Comune nel cui territorio essa si trova, né il transito automatico del personale dipendente nei ruoli del Comune, in quanto ciò violerebbe i limiti assunzionali e i vincoli di finanza pubblica operanti per l'ente locale. Pertanto, in caso di estinzione di un'IPAB che non sia più in grado di realizzare i propri fini, il Presidente della Regione può decretarne l'estinzione, ma senza disporre la devoluzione del patrimonio al Comune e senza imporre il transito del personale nell'organico comunale. Il procedimento di estinzione deve altresì prevedere il previo tentativo di fusione o riconversione dell'IPAB con altre analoghe istituzioni, al fine di preservarne l'attività, e l'acquisizione del parere del Comune interessato, in quanto ente esponenziale della comunità locale e titolare di competenze in materia di servizi socio-assistenziali.

Un Istituto pubblico di assistenza e beneficenza (IPAB), pur se operante in regime di diritto privato, ha natura di ente esercente un pubblico servizio qualora, in ragione delle finalità pubblicistiche delle sue iniziative, sia sottoposto alla vigilanza e al controllo dell'ente pubblico locale, con la conseguente attribuzione ai suoi organi della qualifica soggettiva prevista dall'art. 358 cod. pen. (In applicazione del principio, la Corte ha confermato la misura cautelare interdittiva applicata, in relazione al delitto di corruzione, nei confronti dell'amministratore di una s.r.l., il quale aveva promesso e consegnato somme di denaro ed altre utilità al presidente del consiglio di amministrazione di una IPAB siciliana, al fine di ottenere l'assegnazione degli immobili e la gestione dei servizi della casa di riposo).

La trasformazione di un'IPAB (Istituzione Pubblica di Assistenza e Beneficenza) in una Fondazione di diritto privato ONLUS (Organizzazione Non Lucrativa di Utilità Sociale) è legittima qualora l'IPAB presenti le caratteristiche previste dal D.P.C.M. 16/2/1990, ovvero: carattere associativo con partecipazione dei privati all'amministrazione, patrimonio acquisito grazie all'attività istituzionale e ispirazione religiosa o di altra natura ideale. In tal caso, l'IPAB non deve essere trasformata in un'azienda pubblica di servizi alla persona, ma può essere legittimamente trasformata in una Fondazione di diritto privato ONLUS, nel rispetto della procedura prevista dalla legge. I dipendenti dell'IPAB, in seguito alla trasformazione, mantengono un rapporto di lavoro di natura privatistica, anche nel caso in cui l'IPAB fosse stata trasformata in un'azienda pubblica di servizi alla persona, in quanto la legge prevede che il rapporto di lavoro in tali aziende abbia natura privatistica, con previa istituzione di un autonomo comparto di contrattazione collettiva. Pertanto, la trasformazione dell'IPAB in Fondazione ONLUS non comporta di per sé un peggioramento del trattamento economico-giuridico dei dipendenti, non integrando una lesione della loro sfera giuridica.

Il compimento di atti contrari ai doveri d'ufficio da parte di un pubblico ufficiale, consistenti nell'affidamento di un servizio pubblico a un soggetto privato senza il previo espletamento di una procedura ad evidenza pubblica, integra il reato di corruzione propria, anche qualora il contratto stipulato preveda una locazione di immobili di proprietà dell'ente pubblico con una parziale compensazione del canone mediante i lavori di ristrutturazione a carico del conduttore. Ciò in quanto la natura del contratto e la conseguente assoggettabilità o meno all'evidenza pubblica deve essere valutata tenendo conto del collegamento negoziale esistente tra le diverse pattuizioni intercorse tra le parti, le quali nel loro complesso configurano una vera e propria concessione di pubblico servizio. Tuttavia, la perdurante sussistenza delle esigenze cautelari, ai fini della conferma della misura degli arresti domiciliari, deve essere adeguatamente motivata dal giudice, con riferimento alle indagini ancora in corso e al concreto e attuale pericolo di reiterazione del reato, tenuto conto delle dimissioni del pubblico ufficiale dalla carica ricoperta e del commissariamento dell'ente pubblico, elementi che di per sé escludono la sussistenza di tale pericolo.

Il provvedimento amministrativo di revoca di un incarico pubblico, pur se preceduto da un atto prodromico che non lo implica direttamente, costituisce un atto autonomamente lesivo della sfera giuridica del soggetto interessato, il quale è pertanto tenuto a impugnarlo tempestivamente per evitare che il mancato gravame ne determini l'improcedibilità. Ciò vale anche nell'ambito di controversie inerenti a rapporti di pubblico impiego, in cui l'interesse all'impugnazione non può prescindere dalla tempestiva contestazione dei provvedimenti effettivamente pregiudizievoli per il dipendente. La mera premessa di un atto amministrativo, che non si rifletta direttamente nel suo contenuto dispositivo, non integra di per sé un'autonoma lesione della sfera giuridica del destinatario, la quale può derivare esclusivamente dagli effetti sfavorevoli prodotti dal provvedimento. Pertanto, l'omessa impugnazione del provvedimento di revoca, pur se preceduto da un atto prodromico non autonomamente lesivo, determina l'improcedibilità del ricorso proposto avverso quest'ultimo, non residuando alcun interesse giuridicamente rilevante all'annullamento.

La domanda proposta da un dipendente di una Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza (IPAB) per ottenere la condanna del datore di lavoro al risarcimento del danno a titolo di responsabilità, di carattere contrattuale, per la violazione dell'obbligo di protezione, ex art. 2087 cod. civ., appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche nel regime previgente a quello disciplinato dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (come nella specie, essendosi verificato l'evento dannoso - lesioni personali patite dal dipendente a seguito di condotta violenta di altro collega di lavoro - nell'anno 1996), ove all'IPAB non possa ascriversi natura di ente pubblico (che non necessariamente possiede) in assenza di congruente prova in tal senso, della quale è onerata la parte interessata a dimostrare detta natura, da fornirsi tramite la produzione in giudizio dello statuto dell'Istituzione medesima, quale atto dal quale non si può prescindere per desumere gli elementi (origine, struttura e fonti di finanziamento) al riguardo rilevanti.