Il mancato rilascio di un provvedimento formale di concessione da parte della pubblica amministrazione non può essere surrogato dal mero pagamento di canoni di occupazione o dalla tollerata permanenza del privato nel bene pubblico, in quanto la volontà di obbligarsi della P.A. deve essere manifestata nelle forme richieste dalla legge, tra le quali l'atto scritto "ad substantiam". Pertanto, in assenza di un valido titolo concessorio, il privato che occupa un bene pubblico è da considerarsi un mero occupante abusivo, senza che possa invocare un legittimo affidamento sulla base della condotta tenuta dall'amministrazione, la quale non può essere equiparata al rilascio di un provvedimento favorevole. Conseguentemente, l'amministrazione può legittimamente procedere alla riacquisizione forzosa del bene, senza che ciò comporti alcun obbligo risarcitorio in capo all'ente, in quanto la situazione di vantaggio del privato non risulta obiettivizzata in un provvedimento amministrativo.