Il contratto di locazione stipulato dalla pubblica amministrazione per il reperimento di immobili da adibire alla propria attività istituzionale rientra nella fattispecie tipica della locazione e non è riconducibile ai "contratti di fornitura" di cose delle pubbliche amministrazioni. Pertanto, ogni controversia attinente a tale contratto, anche nella fase precontrattuale, concerne diritti soggettivi e, per questo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la pubblica amministrazione agisce iure privatorum, senza l'esercizio di poteri autoritativi. La giurisdizione amministrativa è ordinata ad apprestare tutela al privato solo in presenza di condotte (o silenzi) della pubblica amministrazione che siano espressive di effettivo potere pubblicistico, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto e alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano. In mancanza di un atto impugnabile, il proprietario o il titolare di altro diritto che lo abiliti a costruire sul fondo hanno la esclusiva possibilità di invocare un'unica tutela, quella risarcitoria fondata sull'affidamento, in quanto il danno oggettivamente prescinde da valutazioni sull'esercizio del potere pubblico, fondandosi su doveri di comportamento il cui contenuto certamente non dipende dalla natura privatistica o pubblicistica del soggetto che ne è responsabile, atteso che anche la pubblica amministrazione, come qualsiasi privato, è tenuta a rispettare nell'esercizio della attività amministrativa principi generali di comportamento, quali la perizia, la prudenza, la diligenza, la correttezza.