La pubblica amministrazione, anche quando agisce mediante il modulo procedimentale dell'accordo o dell'azione amministrativa per consenso, non può rimanere inerte di fronte all'istanza del privato volta all'approvazione di un programma di intervento edilizio, ma è tenuta a concludere il procedimento con un provvedimento espresso, nel rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa. L'inerzia della pubblica amministrazione, che impedisce la conclusione del procedimento, legittima il privato a reagire mediante il ricorso avverso il silenzio, con conseguente obbligo per l'amministrazione di provvedere entro un termine prefissato, decorso il quale si procede alla nomina di un commissario ad acta. La dichiarazione interlocutoria di un soggetto pubblico coinvolto nel procedimento, che si riserva di adottare i provvedimenti di competenza, equivale ad assenso ai sensi dell'art. 14-ter, comma 7, della legge n. 241 del 1990, sicché l'amministrazione non può ulteriormente rinviare la propria decisione, ma è tenuta a concludere il procedimento senza ritardo. Il principio di leale collaborazione tra le amministrazioni pubbliche, che partecipano al procedimento, impone il dovere di cooperazione e di coordinamento finalizzato alla sollecita conclusione del procedimento, senza che alcuna di esse possa sottrarsi all'esercizio delle proprie competenze.