L'amministrazione ha l'obbligo di provvedere espressamente sull'istanza dell'interessato, anche in assenza di una specifica previsione normativa, quando ragioni di giustizia e l'affidamento del privato impongono l'adozione di un provvedimento, al fine di consentirgli di tutelare le proprie ragioni in sede giurisdizionale. Tale obbligo sussiste anche in presenza di questioni complesse, che non possono essere esaurientemente esaminate nel ristretto ambito del giudizio sul silenzio, dovendo l'amministrazione procedere ad un'attenta ricognizione dei presupposti di fatto e di diritto, tenendo conto sia della necessità di tutelare l'affidamento del richiedente, sia delle posizioni di eventuali controinteressati. Il mancato esercizio di tale obbligo da parte dell'amministrazione integra un'ipotesi di silenzio-inadempimento, suscettibile di essere rimossa mediante l'ordine del giudice amministrativo di provvedere entro un termine perentorio.