Il mutamento di destinazione d'uso di un immobile, anche senza l'esecuzione di opere edilizie, costituisce un fatto urbanisticamente rilevante che deve essere autorizzato dall'amministrazione competente. Pertanto, il mutamento non autorizzato della destinazione d'uso che alteri il carico urbanistico integra una situazione di illiceità che l'amministrazione ha il dovere di rilevare e sanzionare nell'esercizio del suo potere di vigilanza. Tuttavia, tale contestazione deve essere sorretta da un'adeguata istruttoria e motivazione, che tenga conto della concreta destinazione d'uso dell'immobile e dell'evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia di attività ricettive. Inoltre, l'amministrazione non può assumere un atteggiamento ambiguo o contraddittorio nel tempo, avallando di fatto situazioni poi ritenute abusive, senza fornire una congrua spiegazione. In tali casi, il provvedimento sanzionatorio risulta illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione.