Il rilascio del permesso di costruire in assenza di un piano attuativo è consentito solo ove sia accertata la presenza sull'intero comprensorio di sufficienti opere di urbanizzazione primaria e secondaria, tali da rendere evidentemente superflua o inutile la formazione dello strumento attuativo per essere state completamente realizzate le finalità cui quest'ultimo è preordinato. Tuttavia, tale principio non trova applicazione nei casi in cui, per effetto di una edificazione disomogenea e talora abusiva, si sia creata una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di recupero o completamento della zona. In tali circostanze, al fine di garantire un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo e il potenziamento delle opere di urbanizzazione esistenti, è indispensabile il ricorso allo strumento del piano attuativo, che consenta di disciplinare tutte le iniziative, anche in termini di urbanizzazione primaria e secondaria, necessarie a soddisfare le esigenze della comunità locale. Pertanto, in presenza di una zona caratterizzata da un'edificazione sparsa e disomogenea, realizzata anche in modo abusivo e senza il necessario disegno urbanistico, il rilascio del permesso di costruire in assenza di un piano attuativo non può trovare giustificazione, dovendosi privilegiare l'adozione di tale strumento al fine di restituire armonia, ordine e razionalità allo sviluppo edilizio dell'intera zona, contemperando le diverse esigenze originariamente previste dallo strumento urbanistico con la nuova realtà di fatto, anche se in parte sanata dalle norme sul condono edilizio.