Il cambio di destinazione d'uso di un immobile, anche senza la realizzazione di opere edilizie, costituisce una modificazione dell'assetto urbanistico-edilizio del territorio che incide sul carico urbanistico, con conseguente necessità di un previo titolo autorizzativo, in quanto determina il passaggio tra diverse categorie funzionalmente autonome, comportando un differente impatto e carico urbanistico da valutare in relazione ai servizi e agli standard esistenti. Pertanto, il mutamento di destinazione d'uso da ufficio ad abitazione, pur in assenza di interventi edilizi, non può considerarsi un'attività libera e priva di vincoli, in quanto viola le prerogative di autonomia e responsabilità degli enti locali sul territorio e le regole generali finalizzate ad assicurare il corretto ed ordinato assetto del territorio, con conseguente inevitabile pericolo di pregiudizievoli modificazioni degli equilibri prefigurati dalla strumentazione urbanistica. Inoltre, il cambio di destinazione d'uso che comporti il passaggio tra categorie edilizie non omogenee, come nel caso di specie, rientra nella fattispecie sanzionatoria più grave prevista per gli "interventi di ristrutturazione edilizia che, pur se all'interno della stessa funzione, implichino una dotazione differenziale aggiuntiva di standard urbanistici" (RE2), non potendosi applicare la sanzione più lieve prevista per i semplici "cambi di destinazione d'uso connessi o meno a interventi di ristrutturazione edilizia che, pur se all'interno della stessa funzione, non implichino una dotazione differenziale aggiuntiva di standard urbanistici" (RE1).