Il mutamento di destinazione d'uso di un immobile, anche senza la realizzazione di opere edilizie, costituisce un intervento urbanisticamente rilevante che richiede il rilascio di idoneo titolo abilitativo, a prescindere dalla qualificazione dello stesso come "strutturale" o "funzionale". Tuttavia, tale mutamento, se non comporta un passaggio tra le categorie funzionalmente autonome previste dalla legge, non è soggetto a sanzioni demolitorie ma solo a sanzioni pecuniarie, salvo il caso in cui l'immobile insista in tutto o in parte su area demaniale, ipotesi in cui è necessario il rilascio di un titolo concessorio. L'Amministrazione, prima di adottare un provvedimento sanzionatorio, è tenuta a garantire il contraddittorio con il privato interessato, al fine di consentirgli di fornire le proprie ragioni in ordine a quanto contestato. Inoltre, l'Amministrazione ha l'onere di provare la natura demaniale dell'area occupata, non essendo sufficiente un mero indice di veridicità in ordine all'esistenza di un decreto intendentizio che abbia disposto la soppressione della particella catastale e il trasferimento dell'area alle strade pubbliche.