Il permesso di costruire convenzionato, introdotto dall'art. 28-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, rappresenta una modalità semplificata di rilascio del titolo edilizio, che consente di strutturare e regolare un rapporto di durata tra il richiedente e l'amministrazione comunale, al di fuori della pianificazione attuativa, laddove le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una procedura più snella. Pertanto, la necessità della presentazione di un previo Piano attuativo si impone soltanto qualora si tratti di asservire per la prima volta all'edificazione aree non ancora urbanizzate, che obiettivamente richiedano la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria. In tali casi, non può prescindersi dalla previa predisposizione di uno strumento urbanistico esecutivo, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia. Diversamente, ove le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, la pianificazione di secondo livello risulterebbe ridondante e non rispettosa del principio di proporzionalità tra gli interessi pubblici da perseguire e lo strumento amministrativo utilizzato. Inoltre, l'Amministrazione è tenuta a valutare le osservazioni del privato, ove ritualmente proposte, anche ai fini dell'applicazione della clausola di salvezza di cui all'art. 21-octies, comma 2, della Legge n.241/1990, non essendo palese che il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Infine, gli atti adottati dal Commissario ad acta, nominato in ragione dell'inerzia del Comune, sono direttamente imputabili all'Amministrazione sostituita, la quale mantiene la legittimazione a compiere gli atti, pur essendo stata privata temporaneamente della relativa competenza.