Il legittimo esercizio di un'attività commerciale è subordinato alla disponibilità giuridica e alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene svolta. Tuttavia, l'ordine di chiusura dell'intero esercizio non può essere adottato qualora l'attività si svolga, per una limitata parte, in locali realizzati in assenza di titolo edilizio, essendo tale misura eccessiva e sproporzionata rispetto all'interesse pubblico perseguito. L'Amministrazione, in tali casi, deve limitare la misura sanzionatoria alla sola parte del locale non autorizzata sotto il profilo edilizio, nel rispetto del principio di proporzionalità. Inoltre, l'Amministrazione, prima di adottare il provvedimento di chiusura dell'attività, deve effettuare un adeguato accertamento in contraddittorio con il privato circa la reale consistenza e la natura delle opere realizzate, al fine di verificare l'effettiva sussistenza dei presupposti per l'adozione della misura interdittiva. Il mancato svolgimento di tale attività istruttoria determina l'illegittimità del provvedimento di chiusura dell'attività commerciale.