Il Comune è tenuto a realizzare le opere di urbanizzazione primaria a suo carico, previste in un atto d'obbligo stipulato con il privato costruttore e recepite nel permesso di costruire rilasciato, anche se l'obbligo non è stato espressamente assunto dal Comune in un contratto. Infatti, l'ordinamento giuridico ammette la possibilità che obbligazioni sorgano da atti diversi dal contratto, come l'atto unilaterale d'obbligo, che può vincolare anche la pubblica amministrazione qualora sia stato da questa accettato e recepito in un provvedimento amministrativo. Il mancato adempimento da parte del Comune di tali obblighi, riconosciute come circostanze estranee alla volontà del titolare del permesso di costruire, legittima la concessione di una proroga dei termini per l'inizio dei lavori. Il Comune non può quindi sottrarsi all'obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione primaria a suo carico, in quanto tale obbligo discende dal complesso degli atti che hanno disciplinato i rapporti tra Comune e privato costruttore, pur in assenza di un contratto formale tra le parti.