Il provvedimento amministrativo di concessione temporanea di suolo pubblico a titolo gratuito, adottato dall'amministrazione comunale in favore di un esercizio commerciale durante il periodo emergenziale COVID-19, è illegittimo qualora l'area oggetto di occupazione risulti gravata da una servitù di pubblico passaggio, in quanto l'amministrazione è tenuta a garantire la libera fruibilità degli spazi pubblici da parte della collettività, senza che possa essere rilevante la natura giuridica privata o pubblica dell'area. L'amministrazione, pertanto, è obbligata a tutelare l'interesse pubblico alla libera circolazione dei cittadini, anche in presenza di aree private soggette a servitù di uso pubblico, non potendo consentire l'occupazione di tali spazi in via esclusiva a singoli esercenti commerciali, neppure a titolo temporaneo e gratuito, in assenza di una specifica e motivata valutazione dell'interesse pubblico prevalente. L'amministrazione, inoltre, non può esimersi dal garantire il contraddittorio procedimentale e l'effettiva partecipazione di tutti i soggetti interessati, in particolare di coloro che vantano un interesse diretto alla libera fruizione degli spazi pubblici, prima di adottare il provvedimento di concessione.