Il giudice amministrativo, nell'ambito di un rapporto convenzionale tra una pubblica amministrazione e un concessionario di un servizio pubblico, può sindacare la legittimità dell'applicazione di penali da parte dell'amministrazione per inadempimenti contrattuali, verificando non solo la sussistenza dei presupposti per l'irrogazione della sanzione, ma anche la proporzionalità e ragionevolezza della stessa, tenuto conto dei principi di diritto comune in materia di inadempimento contrattuale, imputabilità della condotta e prova del danno. Ciò in quanto, sebbene il rapporto convenzionale sia caratterizzato dalla presenza di interessi pubblici, l'esecuzione dello stesso è comunque sottoposta alle regole civilistiche in tema di adempimento e buona fede, con la conseguenza che il giudice amministrativo non può esimersi dall'applicare tali principi, anche laddove l'amministrazione abbia esercitato un potere discrezionale. Pertanto, qualora emerga che il ritardo nell'attivazione del servizio pubblico oggetto della convenzione non sia imputabile in via esclusiva al concessionario, ma dipenda anche da fattori non riconducibili alla sua sfera di controllo, e che non vi sia stata una effettiva e apprezzabile lesione patrimoniale per l'amministrazione, il giudice deve ritenere illegittima l'applicazione di penali, in quanto sproporzionata e irragionevole. In tali ipotesi, il giudice amministrativo è tenuto ad annullare gli atti sanzionatori adottati dall'amministrazione.