Il Comune, nell'individuare le aree da destinare a parcheggio e nell'istituire le Blu Area, esercita un'attività di programmazione strumentale alla prestazione di un pubblico servizio in favore degli utenti, la quale non comporta l'esercizio di potestà politiche sottratte al sindacato di legittimità. Tuttavia, il Comune ha l'obbligo di individuare, su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, adeguate zone a parcheggio libero, senza custodia o senza dispositivi di controllo della durata della sosta, salvo le tassative ipotesi di deroga previste dalla legge. L'omessa previsione di tali aree di parcheggio gratuito e libero in prossimità di quelle a pagamento concreta una violazione di legge, con conseguente illegittimità dei provvedimenti istitutivi delle zone di parcheggio a pagamento. Le deroghe all'obbligo di istituire aree di parcheggio libero sono tassative e non rimesse alla mera discrezionalità della Giunta comunale, dovendo essere fondate su una specifica qualificazione urbanistica delle zone interessate, prevista dagli strumenti di pianificazione, e su comprovate esigenze e condizioni particolari del traffico. L'istituzione di parcheggi a pagamento senza la contestuale previsione di adeguate aree di parcheggio libero nelle immediate vicinanze, in assenza delle tassative condizioni di deroga, determina l'illegittimità degli atti adottati.