Il Piano Regolatore Generale, attraverso le sue Norme Tecniche di Attuazione, può prevedere zone destinate ad attrezzature e servizi di interesse urbano e territoriale, la cui edificazione è subordinata all'adozione di uno strumento urbanistico attuativo, quale il Piano Particolareggiato. Tale previsione costituisce un vincolo di natura conformativa, non decadibile per il decorso del termine quinquennale, che impedisce l'edificazione diretta e vincula l'Amministrazione al rilascio dei titoli edilizi. Pertanto, in assenza del Piano Particolareggiato, l'Amministrazione è tenuta a negare il permesso di costruire per interventi edilizi non conformi alle destinazioni e prescrizioni stabilite dal Piano Regolatore Generale, non essendo consentito il superamento di tale prescrizione attraverso l'imposizione di opere di urbanizzazione o la verifica della sufficiente urbanizzazione della zona. L'inerzia dell'Amministrazione nell'adozione dello strumento attuativo non legittima l'edificazione diretta, essendo necessario il rispetto della pianificazione generale, la cui attuazione può essere sollecitata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema.