Il rilascio di titoli abilitativi edilizi in assenza della preventiva approvazione di uno strumento urbanistico attuativo, ove previsto dallo strumento urbanistico generale, è illegittimo, anche in zone già parzialmente urbanizzate, qualora le opere di urbanizzazione primaria e secondaria esistenti non siano qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare le esigenze della collettività. L'amministrazione è tenuta a garantire un razionale e ordinato sviluppo del territorio, attraverso una pianificazione urbanistica che assicuri l'adeguatezza delle infrastrutture pubbliche rispetto al carico insediativo, senza che possa essere surrogata tale pianificazione con la mera esistenza di un livello minimo di urbanizzazione. L'interesse pubblico alla tutela dell'ordinato assetto del territorio e alla realizzazione di opere di urbanizzazione proporzionate prevale sull'interesse privato alla conservazione di titoli edilizi illegittimamente rilasciati, in quanto l'affidamento del privato non può ritenersi tutelabile quando l'attività edificatoria sia stata assentita in violazione di norme urbanistiche cogenti.